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毛青原：立法先行 依法推进电力刷新

  • 时间：2012-07-19
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　　888集团6008（泉源：中国能源报　作者：毛青原）

　　一、值得反思的十年电力法制建设轨迹

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　　20世纪90年月中期 ，随着我国建设社会主义市场经济体制刷新目的简直立和经济体制刷新的周全推进 ，《中华人民共和国电力法》和《电力供应与使用条例》、《电网调理条例》、《电力设施�；ぬ趵返扰涮仔姓嬖虻南嗉探蚁笛� ，使电力行业走进了法制化建设的第一个春天。

　　2002年2月10日 ，国务院印发《电力体制刷新计划》（国发[2005]5号文件 ，后称《计划》） ，刷新目的最终定位于构建政府羁系下的政企脱离、公正竞争、开放有序、康健生长的电力市场系统。

　　可是 ，电改10年已往了 ，《电力法》及其配套的电力行政法至今还在继续维系原著名堂稳固。除了在电力建设、电力设施�；ぁ⒌缌┯褪褂玫确矫� ，还可为地方电力立法施展“余热”作用外 ，该法其他大部分划定早已与当今时代电力生产力生长的现实需要脱节。

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　　电改10年时代 ，国务院先后制订《电力羁系条例》和《电力清静生产事故应急处置惩罚和视察处置惩罚条例》（简称《电力清静条例》）等电力行政规则 ，突破了《电力法》恒久被停留的僵局。有了《电力羁系条例》作依据 ，《供电羁系步伐》、《输配电本钱羁系暂行步伐》等行政规章和规范性文件应运而生 ，电力羁系制度得以建设。这虽然称得上是电力刷新的“创举” ，但在电力行政规则层面下位法不依据也不可依据其上位法来制订 ，着实是电力法制建设的遗憾。2011年9月1日起施行的《电力清静条例》比起《电力羁系条例》 ，则注重到上述立法原则问题 ，该条例明确了其未作特殊划定的其他划定 ，执行依据是国务院《生产清静事故报告和视察处置惩罚条例》（简称《事故处置惩罚条例》）。而《事故处置惩罚条例》的立法依据是《中华人民共和国清静生产法》 ，因此 ，《电力清静条例》称得上有法可依、依法制订。

　　二、新的能源经济法及相关社会法在填补电力法制的空缺

　　2008年4月1日起施行的新《节约能源法》 ，各篇章节均涉及电力行业的节能问题和划定 ，在电力节能手艺政策制订、都会节约用电管理、热电联产及余热余压等电力节能手艺前进步伐、电网企业节能发电调理、推行电力需求侧管理、榨取新建高能耗发电机组、科学妄想和有序生长水力发电等六个方面填补了现行《电力法》的空缺。

　　2010年4月1日起施行的新《可再生能源法》 ，就可再生能源发电及配套电网建设、并网、收购、价钱、羁系等若干方面的电力行为作了详细划定 ，充分展现出颁行十六年一成稳固的电力法与当今时代保存的差别。

　　十年来 ，不但民事、经济基本执法制度的一直完善对加速电力法制建设敲响了警钟 ，并且煤炭、石油自然气等一次能源领域的法制建设 ，对电力法制建设滞后也是一种鞭笞。电力行业立法“单兵不进”造成了市场煤、妄想电的死结 ，也使得能源领域煤、电、油、运等相关行业、电力工业链上相关行业之间的矛盾激化 ，带来煤价、电价轮替上涨、电力行业性亏损等困局。《煤炭法》与《电力法》同属能源经济执法中的特殊法 ，昔时《煤炭法》在《电力法》出台八个月之后才揭晓施行 ，现在该法已先后两次修正 ，实时顺应了国家能源清静和战略的需要；在石油自然气方面 ，为维护国家清静和公共清静 ， 2010年6月25日国家专门出台了《石油自然气管道�；しā�。上述两部一次能源的特殊法还就煤炭、石油与电力设施之间的相邻关系问题也作了相关划定。一次能源法制建设历程的加速 ，现实上对电力法制建设滞后是最好的提醒。

　　笼罩全社会的《突发事务应对法》 ，已将电力供应与供电设施划分纳入国家法定的公共事业和公共设施领域。该法明确了各级政府在突发事务各个阶段对包管电力供应和电力设施清静的管理职责。关于突发事务及其应对云云重大的社会责任和公共清静问题 ，现行《电力法》在这方面也完全处于空缺。

　　三、加速电力法制建设推进电力市场化刷新的思索与建议

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　　新时期推进电力市场化刷新首先需要解决刷新思绪问题 ，即：是依法指导和包管电力刷新 ，照旧继续 “摸着石头过河”。

　　着实这在电力刷新计划出台后就已经提出 ，效果是立法先行依法推进电力市场化刷新的看法没有获得实质性接纳。这也是电力法及其配套规则的修改无限期地一拖再拖的要害所在。

　　有关业内外专家多次呼吁：解决中国的缺电问题只有一个步伐 ，走市场经济蹊径 ，按市场经济法制原则妄想电力生长、调解电力结构、建设电力工程、运营电力系统、确定煤电价钱等。

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　　第一 ，凭证开创能源科学生长新时势和切实包管能源供应的现实需要 ，电力立法应与我国能源法制建设有机团结起来。因此 ，十二五时期需超前推进我国《能源法》的出台和能源执法系统架构的形成 ，以《能源法》为统领指导包括《电力法》在内的其他能源经济执法的修改。

　　第二 ，要从落实依法治国基本方略的现实需要出发 ，切实将电力法制建设与完善社会主义执法系统建设接轨。在推进《电力法》修改事情的同时 ，需抓紧开展立法配套工程建设 ，一是要将《电网调理条例》、《电力供应与使用条例》和《电力设施�；ぬ趵返扰涮椎缌嬖蚓】赡艿赜搿兜缌Ψā返男薷耐骄傩小⑼匠鎏�；二是需要增强立法诠释配套事情。

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　　上世纪八十年月后期 ，国务院印发的第一部《电力工业体制刷新计划》（国发[1988]72号文） ，确立了“省为实体、团结电网、统一调理、集资办电、政企脱离”的电改目的；九十年月初中期 ，原电力部又进一步提出 “公司化改组、商业化运营、法制化管理”的刷新新思绪。《电力法》就是在上述历史配景条件下最先起草、形成并施展出应有作用的。而《电力体制刷新计划》出台后长达十年之久 ，厂网脱离和主辅疏散的中央电力企业重组才总算告一段落 ，电力市场的雏形和市场化的电价形成机制还无从谈起。问题就出在立异设计电力企业实现形式和电力羁系制度之时 ，忽略了当初《电力法》确立的电力行政管理体制该何去何从。于是 ，这十年时代 ，就形成了电力行政管理部分、电力羁系以及电力国有资产监视管理机构分头共管电力的名堂；现行的《电力法》继续支持着电力行政管理系统的存续 ，新的《电力羁系条例》支持着新生电力羁系系统的形成 ，《企业国有资产法》和《企业国有资产监视管理条例》付与国有资产监视管理机构行使出资人“管人管事管资产”的职权 ，各级国有资产羁系机构认真对包括电力在内的众多国家出资企业的监视管理。在这种多头电力行政和羁系体制的制衡下 ，电力市场化刷新和电力法制化管理难以推进也是可想而知的。笔者以为 ，在设计新一届中央政府组织架构时 ，需团结当今全球能源形势和未来生长趋势、我国能源生长战略和“十二五”能源生长妄想 ，重新设立包括电力二次能源管理在内的能源行政管理部分 ，立异设定包括电力羁系在内的能源羁系机构。通过《能源法》的制订 ，将国家新的能源行政和羁系体制用执法形式加以明确和规范。创设大能源调控和羁系一体化体制名堂下的电力行政羁系体制 ，镌汰政出多门、效率低下 ，使电力生产关系顺应电力科学生长的现实需要 ，电力法制建设的第二个春天将会为期不远。

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　　十年来 ，电力法及其配套规则的修改不是没有妄想 ，也不是没有形成修改草本 ，问题是在没有用果、没有说法之后 ，也没有人肩负响应的责任 ，其基础缘故原由是在立法程序上没有建设起问责制度。我国《立法法》是国家立法的程序法 ，对执律例则的制订、修改和废止等程序均作出了响应划定 ，明确了执法提案主体和立法主体 ，可是 ，对其责任义务没有约束性划定 ，立法问责制度处于一片空缺。《立法法》已明确划定了政府是执法制订、修改和废止提案的职权主体 ，因此 ，政府有关部分有义务严酷凭证“十二五”妄想的要求 ，尽快建设起立法问责制；天下人da执法事情机构也应尽快启动《立法法》的修订事情 ，使立法问责制及早爆发执法约束力 ，以包管《电力法》以及其他应该修改而恒久被弃捐的执法 ，不再没有说法、没有用果。

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